Por: Augusto Hernández Vidal – Estudio Legal Hernández
EL PLAN NACIONAL DE VACUNACIÓN CONTRA EL COVID-19: UN PLAN EXPERIMENTAL
El Plan Nacional de Vacunación se adoptó por medio del Decreto 109 de 2021. Una primera lectura del título de este escrito parece cuestionar la seriedad del Plan de Vacunación por su calificación de “experimental”. Generalmente en el campo jurídico se siente aversión hacia lo experimental (especialmente si se trata de una norma jurídica fundamental para la superación de la crisis sanitaria) porque la expectativa social sobre las medidas que tomen los gobiernos es que sean efectivas y se reduzca el margen de error al mínimo. Sin embargo, no hay una forma alternativa (o incluso más afortunada) que la adopción de medidas normativas experimentales para afrontar una crisis sanitaria de la magnitud del COVID-19.
La crisis ha presionado para que la sociedad experimente y encuentre la mejor configuración de sus actividades a nivel tecnológico, biológico, profesional, familiar y jurídico. ¿Cómo podríamos saber cuál es la mejor configuración normativa para superar la crisis sanitaria si no permitimos la experimentación con alternativas normativas, diferentes a las formas en que tradicionalmente hemos solucionado los problemas habituales? Aquí cala la frase de cajón que dice que ante situaciones extraordinarias deben tomarse medidas extraordinarias; solo que lo extraordinario (la mejor configuración normativa) está aún por descubrirse, como producto de la experimentación.
No se trata de sostener que el Plan de Vacunación es experimental en su totalidad, sino de destacar las secciones del Decreto que invitan a la experimentación normativa a la red de organizaciones que participan en las distintas fases de la vacunación. Me interesa además explicar qué es lo que tienen de experimental algunos de los procedimientos del Decreto y cuáles son las ventajas comparativas que pueden resultar de este enfoque frente a una configuración normativa rígida o inflexible que reduce la discrecionalidad administrativa de las administraciones públicas.
En términos generales, el Decreto adopta criterios epidemiológicos para asignar un orden de vacunación gratuita a la población hasta alcanzar al menos el 70% de los habitantes del territorio nacional con el fin de lograr la inmunidad de rebaño. El Plan de Vacunación establece cinco etapas para alcanzar ese objetivo, priorizando la población más vulnerable (por edad y enfermedades prexistentes) y las profesiones de mayor riesgo (profesionales de la salud, militares, etcétera). El componente tecnológico es crucial para la actualización de las bases de información sobre el avance de la vacunación, para lo cual se cuenta con dos plataformas tecnológicas, MIVACUNA COVID-19 y PAIWEB. La primera le permite a cada ciudadano consultar la etapa en que será vacunado, el lugar y la fecha. La segunda plataforma (de uso oficial) permite el registro de las vacunas aplicadas a los ciudadanos, el cual se ‘alimenta’ por los prestadores de servicios de salud y las secretarias de salud territoriales, encargadas de realizar la vacunación. Al Ministerio de Salud y Protección Social le corresponde suministrar las vacunas, las jeringas y el carné de vacunación, adoptar lineamientos técnicos y declarar el agotamiento de las etapas del plan. El pago a los prestadores de servicios de salud por la aplicación de las vacunas corresponde a un anticipo del 50% y el giro del saldo según la reglamentación que expida el Ministerio.
Lo dicho en el párrafo anterior corresponde a los elementos ‘fijos’ del Plan de Vacunación, que no pueden ser objeto de discrecionalidad administrativa. En contraste, hay varios asuntos procedimentales en los que las organizaciones encargadas de la vacunación (prestadores de servicios de salud y entidades territoriales) cuentan con lineamientos del Ministerio que otorgan discrecionalidad para adoptar medidas que se ajusten al contexto local. Ello puede significar un aumento y dispersión de procedimientos en organizaciones del sector público y privado que dificultan el acceso a la vacuna a los ciudadanos. Lo contrario, la adopción de procedimientos prestablecidos, puede entorpecer la flexibilidad administrativa para ajustar la estrategia a las condiciones locales. El equilibrio entre los extremos es delicado; el Decreto busca este equilibrio adoptando sistemas de información que centralizan las bases de datos y habilitando procedimientos diversos, adecuados a contextos y organizaciones específicas por medio de lineamientos que otorgan discrecionalidad. En esta discrecionalidad es precisamente donde la experimentación agrega un potencial para el descubrimiento y la expansión del conocimiento en la ciencia y la cultura administrativa.
El primer ejemplo de experimentación normativa tiene que ver con las instancias de revisión que se dan a nivel territorial para reconsiderar casos específicos en el orden de vacunación según se registra en la plataforma MIVACUNA COVID-19. Según el artículo 11 del Decreto las secretarias de salud territoriales deben crear una instancia intersectorial para analizar cada caso; el artículo permite que cada entidad territorial establezca su propio procedimiento. Este es un caso excepcional en la administración pública colombiana, donde los procedimientos administrativos de asuntos de interés nacional suelen estar unificados. Esta oportunidad de experimentación puede crear una diáspora de procedimientos disímiles que por monitoreo y evaluación creen procesos de aprendizaje colectivo y ajuste mutuo; en el mejor escenario las entidades territoriales exploran configuraciones normativas diferentes y resuelven las dificultades por medio de ajustes normativos, cuyo aprendizaje pueden transferir a otras entidades territoriales, creándose así un efecto de unificación por experiencia. La Superintendencia Nacional de Salud, encargada de la vigilancia de esta instancia, podría tener un papel fundamental en el aprendizaje colectivo de las ‘mejores prácticas’ frente a este procedimiento.
Otro ejemplo de experimentación normativa se relaciona con la adaptación de los lineamientos y las estrategias definidas a nivel nacional para la operación de las campañas de vacunación a nivel local. Los artículos 20 y 21 hacen referencia a las responsabilidades de las entidades territoriales y utilizan una terminología aparentemente vaga como ‘acciones intersectoriales’, ‘articulación de estrategias’ o ‘micro planificación’ para referirse a la coordinación interadministrativa. La vacunación del 70% de la población implica un esfuerzo planeador y operativo enorme que no podría ejecutar una entidad centralizada. La descentralización operativa en este caso lleva necesariamente a la descentralización normativa, así sea en asuntos muy específicos y transitorios como la realización de diversas estrategias regionales de vacunación. De la misma manera que en el punto anterior, hay un potencial para esquemas de ensayo y error, y aprendizaje colectivo.
Otro punto de experimentación tiene que ver con el impacto de la experiencia sobre la cultura administrativa. Es bien sabido que la cultura administrativa de las organizaciones públicas y privadas son antagónicas en cuanto a su atención al público, sus tiempos operativos, su respuesta administrativa, etcétera. Para la operación de las campañas de vacunación las entidades territoriales y las prestadoras de salud tienen que coordinarse para actualizar bases de datos, adelantar procedimientos administrativos y realizar múltiples actividades. En este proceso se puede lograr una transferencia de conocimientos que impacte la cultura administrativa; es necesario, o de lo contrario pueden surgir cuellos de botella en la actualización y transmisión de la información, y en la propia realización de las campañas de vacunación. Por ejemplo, el transporte de las vacunas a las regiones implica una coordinación entre muchas organizaciones privadas y públicas del nivel nacional y local. Asegurar la cadena de frío representa una fuente de incertidumbre. ¿Pueden estas organizaciones coparticipar en una lógica de ajuste mutuo y aprendizaje colectivo?
Los tres escenarios narrados son casos de incertidumbre administrativa, en la medida que representan nuevas complejidades para los cuales las soluciones que se han aplicado en el pasado pueden ser insuficientes. La experimentación se torna entonces necesaria para encontrar las mejores soluciones entre todas las posibles. Es de esperarse que donde haya experimentación normativa las dificultades puedan superarse porque la descentralización normativa permite que las ineficiencias normativas puedan corregirse de manera ágil. Sin embrago, el Plan de Vacunación tiene algunas características ‘rígidas’ que pueden entorpecer las campañas de vacunación. Una de ellas es la rigidez en la provisión de jeringas y carnés de vacunación; la centralización en la provisión de las vacunas obedece a una complejidad jurídica internacional, pero no parece haber una razón para centralizar la provisión de jeringas y carnés de vacunación en cabeza del Ministerio, que podría llevar a la aparición de otro cuello de botella.
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