Por: Augusto Hernández Vidal – Estudio Legal Hernández
LA LEY DE CIUDADES CAPITALES A LA LUZ DE LA CARTA IBEROAMERICANA DE INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA
La innovación en la administración pública es el siguiente escalón en el proceso de tecnificación y democratización del Estado. A diferencia de la Nueva Gestión Pública, la innovación hace especial énfasis en la tecnología y la simplificación en la toma de decisiones, además con mayor participación. Como participación y eficiencia son ideas antagónicas, la comprensión de la arquitectura de la decisión según el estudio comportamental aplicado, hace importantes aportes para mejorar la gobernanza, de la mano de la robotización, la sistematización y la inteligencia artificial.
La Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública fue aprobada por la XIX Conferencia Iberoamericana de Ministras y Ministros de la Administración Pública y Reforma del Estado en Andorra el 8 de octubre de 2020. La Carta busca impulsar la anticipación y adaptación de la administración pública de los estados de Iberoamérica a los cambios sociales. Define la innovación adaptativa, como la administración que responde a un entorno cambiante y fomenta la curiosidad por interpretar y responder a los cambios en la sociedad y en la tecnología; y la innovación anticipatoria, como la que explora y se involucra con la incertidumbre en torno a temas emergentes que darán forma a prioridades y compromisos futuros. Según la Carta, la innovación en la gestión pública puede definirse como el proceso de explorar, asimilar y explotar con éxito una novedad, en las esferas institucional, organizativa y social, de forma que aporte soluciones inéditas, originales y creativas a los problemas y permita así responder de manera óptima a las nuevas y tradicionales necesidades de los ciudadanos y de la sociedad. Cambio de cultura organizativa.
La Carta contiene cinco pilares, que pueden resumirse así:
- Visión estratégica para lograr una innovación anticipativa y adaptativa: la Administración pública debe tener una perspectiva de futuro y anticipar el efecto de las acciones con una visión a largo plazo.
- Gestión del conocimiento: la integración de actividades de adquisición, producción, procesamiento, almacenamiento, difusión, codificación y aplicación práctica del conocimiento. Crea una gobernanza de datos que se obtienen de big data y transforma los modelos políticos de toma de decisiones para lograr mayor objetividad.
- Inteligencia colectiva: colaboración de diversos saberes para la toma de decisiones. Busca congregar micro saberes para superar los sesgos cognitivos individuales y la fragmentación de las decisiones políticas.
- Inteligencia artificial: la extracción de patrones para inferir, predecir y reconocer tendencias o comportamientos más probables a partir de un cúmulo de datos. Se basa en sistemas matemáticos complejos, en forma de algoritmos.
- Un modelo relacional democrático, inclusivo, abierto y transparente: participación ciudadana para la adaptación continua de la administración pública a los cambios sociales agregando valor público.
El último pilar es el más característico de la administración pública porque solo el Estado constitucional puede influir institucionalmente para que la introducción de la sociedad en la Revolución Informática 4.0 se realice en el marco de los derechos humanos. Si el Estado no tiene esta prioridad difícilmente el sector privado lo puede hacer y los individuos podríamos vernos sometidos al menoscabo de nuestra dignidad humana en función de la robotización de los procesos. Así las cosas, las leyes que tratan de administración pública deberían tener como objetivo el logro de mayor eficiencia por medio de la integración de la sistematización de las funciones administrativas y los servicios públicos siempre dentro del marco de la dignidad humana.
La Ley de Ciudades Capitales (Ley 2082 de 2021, una nueva LOOT) tiene en buena medida pretensiones innovadoras al introducir el marco jurídico que impulsará asimetrías normativas en el territorio. Es decir que cada entidad territorial observará un marco funcional aun más diferente según las conveniencias técnicas y económicas particulares de su territorio, quedando superada la idea napoleónica según la cual la igualdad de las municipalidades se lograba a través de la unificación de su régimen jurídico. Al contrario, la desigualdad entre los municipios se reconoce y se justifica en función de la mayor eficiencia administrativa. A continuación se presentan los elementos de la Ley de Ciudades Capitales con potencial innovador.
Regímenes diferenciados de ciudades capitales
De acuerdo con la Ley los municipios capital de departamento pertenecen a una nueva categoría municipal llamada «ciudades capitales» y tendrán un régimen especial para su organización, gobierno y administración y un tratamiento diferenciado por parte de las autoridades. El enunciado recuerda la categoría de ciudades estatutarias (charter cities) que existen en otros países, que gozan de estatutos propios, aunque esos estatutos se definen en convenios con entidades nacionales como se ve a continuación.
Reglas diferenciadas para asignación de recursos
Las políticas públicas nacionales deberán incluir dentro de los criterios de asignación de recursos y de focalización reglas diferenciadas y medidas de acción afirmativa basándose en variables diversas como la población en situación de desplazamiento, el índice de pobreza multidimensional, el desempleo y las migraciones. Esto implicaría una mayor flexibilidad en los criterios para la asignación de recursos que se destinan a todas las entidades territoriales, no solamente a las Ciudades Capitales. De aplicarse de manera estricta, implicaría una reforma al sistema de asignaciones del SGP, del SGR, de los fondos destinados a la creación de APP, y demás mecanismos de transferencias nacionales.
Delegación de entidades nacionales a ciudades capitales
Las ciudades capitales, a través de sus alcaldes, pueden solicitar al Presidente de la República y a la entidad nacional correspondiente la delegación de una función administrativa del orden nacional, la cual deberá atribuirse cuando demuestren tener las capacidades institucionales requeridas y se ofrezcan ventajas económicas y técnicas. Las reglas de transferencias de los recursos de funcionamiento e inversión con los que se financia la prestación del servicio o el cumplimiento de la función delegada se fijan en un Convenio Interinstitucional. Esta norma adiciona más condiciones procedimentales a lo que ya permitía el artículo 14 de la Ley 489 de 1998.
Convenios institucionales entre la Nación y las ciudades capitales
Para promover la coordinación entre la Nación y las Ciudades Capitales, se suscribirá con cada una de ellas un convenio interinstitucional en el que se defina la manera como en cada territorio se ejercerán las competencias estatales que a cada una le corresponden a partir de un esquema de competencias diferenciadas, negociadas y condicionadas. Este esquema debe contemplar también las competencias delegadas. Esta norma adiciona más condiciones procedimentales a lo que ya permitía el artículo 107 de la Ley 489 de 1998.
Instrumentos de cooperación horizontal
Las Ciudades Capitales pueden desarrollar instrumentos de cooperación horizontal para apoyar a otra ciudad capital y a otros municipios circunvecinos a fin de que puedan cumplir con las funciones delegadas cuando se presenten inconvenientes que puedan conducir a la reasunción de competencias por parte la Nación.
El escaso potencial innovador de la Ley de Ciudades Capitales
El mayor potencial innovador de la Ley 2082 de 2021 radica en la asimetría normativa, que significa a su vez una mayor descentralización. Las medidas específicas pueden tener como propósito la anticipación y adaptación a cambios sociales según análisis prospectivos, pero ello requiere una transformación más profunda en la cultura administrativa de la gestión pública. La Ley de Ciudades Capitales no tiene inspiración en la innovación, sino en deudas históricas en materia de organización del Estado en el territorio, que se postergaron de manera indefinida por la Asamblea Constituyente de finales del siglo XX.
Desde otro punto de vista, una cultura administrativa innovadora podría utilizar la Ley de Ciudades Capitales en función de la flexibilización del reparto de competencias y distribución de recursos utilizando la figura de convenios interinstitucionales o también contratos plan, previendo la adaptación del Estado en el territorio a las necesidades territoriales según una visión estratégica en los términos de la Carta Iberoamericana de Innovación. La naturaleza consensuada y negociada de estos convenios podría perseguir la utilización de la inteligencia colectiva y la gestión del conocimiento basada en datos. Más aun, puede facilitar la sistematización de procesos y servicios, simplificando la asignación de recursos, la distribución de tareas y la toma de decisiones, basándose en análisis computacional que otorga mayor objetividad y elimina la arbitrariedad.
Sin embargo, la Ley perpetúa la confusión imperdonable de la Ley 489 de 1998 entre el convenio y la delegación, dos figuras de derecho administrativa que no deben mezclarse en atención a la naturaleza sinalagmática de la primera frente a la naturaleza jerárquica de la segunda. Esta confusión lleva a la regla necesaria pero irracional de que el convenio pierde vigencia de manera unilateral cuando el delegante reasume la competencia. Por otra parte, crea inestabilidad en las relaciones interadministrativas y la descentralización porque la transferencia de competencias queda desamparada ante la volatilidad política y la influencia de los grupos económicos. Queda entonces en evidencia una patología institucional del Estado colombiano que teme a la descentralización territorial, esto es, a la transferencia definitiva de competencias del nivel nacional a las entidades territoriales con los recursos necesarios para afrontarlas.
Por último, se observa todavía la conservación de una fe inmaculada en las administraciones municipales y el confinamiento de las administraciones departamentales al olvido en desconocimiento del artículo 298 de la Constitución que le asigna al departamento una competencia indispensable de intermediación y coordinación entre la Nación y los Municipios.
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